Концессионеры

Департамент бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе Министерства финансов Российской Федерации (далее — Департамент), рассмотрев запрос о применении бюджетного законодательства Российской Федерации при реализации концессионного соглашения, сообщает.

Как указано в обращении, распоряжением Правительства Российской Федерации от 16 ноября 2017 г. N 2529-р по основным условиям создания и эксплуатации в интересах Минобороны России общества и заключенным в соответствии с ним концессионным соглашением не установлено формы финансового участия концедента в реализации концессионного соглашения.

В этой связи определение форм финансового участия публично-правового образования в концессионном соглашении является предметом регулирования бюджетного законодательства Российской Федерации.

В законодательстве Российской Федерации о концессионных соглашениях, а также принимаемых в соответствии с ним правовых актах (решениях о заключении концессионных соглашений) не содержится перечня таких форм, а применяются отраслевые понятия и определения («концессионная плата», «плата концедента»).

В рамках исполнения концедентом — Российской Федерацией обязательств по концессионному соглашению расходы федерального бюджета в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации возможны:

в форме бюджетных инвестиций в объекты государственной собственности Российской Федерации (пункт 5 статьи 79 Бюджетного кодекса Российской Федерации);

путем предоставления концессионеру субсидии из федерального бюджета (пункт 6 статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Бюджетные инвестиции в рамках концессионного соглашения осуществляются в виде софинансирования обязательств концессионера на этапе создания (реконструкции) объекта концессионного соглашения.

Обеспечение исполнения обязательств концедента по концессионному соглашению по расходам на этапе эксплуатации объекта концессионного соглашения осуществляется концедентом в форме субсидии из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

Осуществление указанных в запросе закупок товаров (работ, услуг) для обеспечения федеральных нужд в результате расширения оказываемых в пользу Минобороны России услуг по эксплуатации и содержанию объектов комплекса, по мнению Департамента, законодательством Российской Федерации о концессионных соглашениях не регулируется.

И.о. директора Департамента бюджетной методологии и финансовой отчетности в государственном секторе

С.С. Бычков

Концессия (концессионное соглашение) — это форма государственно-частного партнёрства, в ходе которого происходит вовлечение частного сектора в целях повышения эффективности использования государственной собственности или привлечение бизнеса в сферу оказания услуг, которые обычно оказываемых государством, на взаимовыгодных условиях.

При такой форме сотрудничества происходит создание или осуществляется реконструкция за счет средств инвестора (или — совместно с концедентом) объектов, как правило, недвижимого имущества находящихся в государственной собственности

В ходе осуществления такого партнерства чего инвестор получает возможность эксплуатировать объект недвижимости на возмездной основе, получая доход в свою пользу.

Объекты концессионного соглашения

Объектами концессионного соглашения в первую очередь являются социально значимые объекты, которые не могут быть приватизированы, такие как аэродромы, железные дороги, объекты ЖКХ и другие инфраструктурные сооружения, а также системы общественного транспорта, объекты здравоохранения, образования, культуры и спорта.

Отметим, что вопреки распространенному заблуждению, объекты исключительных прав не могут являться объектом концессионного соглашения.

Типы концессионных соглашений

В международной практике выделяются следующие типы концессионных соглашений:

• BTO (Build — Transfer — Operate) — «Строительство — передача — управление». При такой форме партнерства концессионер сначала строит объект, который потом передаётся государству (концеденту) в собственность сразу после завершения строительства. Далее происходит передача построенного объекта концендентом в эксплуатацию концессионеру;

• BOT (Build — Operate — Transfer) — «Строительство — управление — передача». При такой форме концессионного соглашения концессионер осуществляет строительство и эксплуатацию объекта, в основном на праве собственности, в течение установленного срока действия соглашения. По истечении срока действия договоренностей объект передаётся концессионером государству;

• ВООТ (Build — Own — Operate — Transfer) — «Строительство — владение — управление — передача». При такой форме сотрудничества осуществляется владение и пользование концессионером построенным им объектом на праве частной собственности в течение определённого срока действия соглашения. По истечении срока действия соглашения объект переходит в собственность государства;

• ВОО (Build — Own — Operate) — «Строительство — владение — управление». В такой ситуации концессионер сначала строит объект и затем осуществляет последующую эксплуатацию, владея им на праве собственности. При этом срок действия владения и управления не ограничивается;

• BBO (Buy — Build — Operate) — «Покупка — строительство — управление». При такой форме партнерства государство продаёт объект частному сектору, который делает необходимые усовершенствования для эффективного управления. Таким образом, продажа объекта проводится в целях восстановления или расширения существующего объекта..

Законодательное регулирование концессионных соглашений в Российской Федерации

В соответствии с федеральным законом «О концессионных соглашениях», по концессионному соглашению одна сторона (концессионер) обязуется за свой счёт создать и (или) реконструировать определённое этим соглашением недвижимое имущество, право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), и осуществлять деятельность с использованием объекта концессионного соглашения.

В свою очередь, концедент обязуется предоставить концессионеру права владения и пользования объектом соглашения на срок, установленный этим соглашением. Концедентом выступает Российская Федерация, либо субъект федерации, либо муниципальное образование. Концессионером может быть индивидуальный предприниматель либо юридическое лицо.

Концессионер вкладывая средства в проект по концессионному договору, получает объект договора после его ввода в эксплуатацию и регистрации на него прав в качестве недвижимого имущества в управление (эксплуатацию) на платной основе с целью возмещения инвестиций. Доход от эксплуатации объекта соглашения, в зависимости от договоренности сторон, получает либо концессионер, либо концедент.

В первом случае инвестиции инвестора окупаются за счет эксплуатации объекта на платной основе, во втором — за счет платы концедента (бюджетных субсидий).

Отметим, что из перечисленных выше типов концессионных соглашений закон «О концессионных соглашениях» предусматривает только тип — BOT («Строительство — управление — передача»). При этом фактически используется тип — BTO («Строительство — передача — управление»).

Таким образом, в соответствии с условиями концессионного соглашения, концессионер – концессионер (хозяйствующий субъект) принимает на себя обязательство за собственные средства построить или реконструировать объект недвижимого имущества.

При этом в результате осуществления таких работ, когда определенный концессионным соглашением объект недвижимости будет построен или реконструирован, концессионер получает такое недвижимое имущество на определенный срок во владение и пользование от концедента с условием выплаты концеденту соответствующих платежей — концессионной платы.

Юридическая природа концессионного соглашения

Отметим, что данный договор считается смешанным договором, так как концессионное соглашение включает в себя элементы других договоров, такие как элементы договора строительного подряда и элементы договора аренды.

Таким образом, концессионное соглашение предполагает наличие нескольких сделок, которые осуществляются в строго определенной последовательности.

На первом этапе концедент предоставляет концессионеру недвижимое имущество. Таким имуществом может быть: земельный участок или объект строительства (здание или сооружение).

В зависимости от вида предоставленного недвижимого имущества и условий концессионного соглашения, концессионер принимает на себя обязательство построить на земельном участке здание или сооружение либо осуществить реконструкцию уже имеющегося объект недвижимого имущества.

На следующем этапе концессионер в своих целях использует построенный или реконструированный объект недвижимого имущества в течение всего срока, установленного договором.

По своей юридической природе концессионное соглашение является:

1. Консенсуальным договором. То есть концессионное соглашение вступает в силу с момента заключения, а исполняется уже после подписания договора.

2. Срочным договором. То есть концессионное соглашение всегда заключается на определенный срок.

3. Взаимным договором. Согласно условиям концессионного соглашения обе стороны договора имеют права и несут обязанности.

4. Возмездным договором. Условия сделки предполагают наличие материальной выгоды в результате исполнения концессионного соглашения у каждой из сторон.

5. Двусторонним договором. Условия сделки предполагают необходимость выражения согласованной воли обеих сторон для заключения договора, а также наличие прав и обязанностей двух равноправных сторон.

Существенные условия концессионного соглашения

Для концессионных соглашений законодательством предусмотрены определенные условия, по которым должно быть достигнуто согласие сторон, при отсутствии которых договор не может считаться заключенным. Федеральный закон «О концессионных соглашениях» называет такие условия существенными и относит к ним следующие условия:

• Предмет концессионного соглашения;

• Объект концессионного соглашения (его описание и состав);

• Цели и срок использования объекта соглашения;

• Порядок предоставления концессионеру недвижимого имущества, которое предназначено для осуществления деятельности, определенной соглашением сторон;

• Обязанности сторон по осуществлению деятельности, которая предусмотрена соглашением;

• Срок концессионного соглашения;

• Иные существенные условия, предусмотренные законодательством.

Отметим, что перечень существенных условий является открытым.

Кроме существенных условий договора действующее законодательство устанавливает другие условия концессионного соглашения, которые в большинстве случаев предусматриваются в концессионном соглашении.

Такой перечень условий не является исчерпывающим, это означает, что стороны концессионного соглашения по своей воле могут включить в концессионное соглашение и иные условия. К ним относятся:

• Порядок установления и изменения цен за выполненные работы, оказанные услуги и произведенную продукцию.

• Объемы выполнения работ, оказания услуг, производства продукции при осуществлении деятельности, которая предусмотрена концессионным соглашением.

• Обязанности концессионера по реализации выполненных работ, оказанных услуг, произведенных товаров на внутреннем рынке в течение срока, предусмотренного соглашением сторон.

• Объем денежных средств, который подлежит инвестированию со стороны концессионера в процесс создания либо реконструкции объекта недвижимого имущества согласно условиям концессионного соглашения.

• Срок сдачи в эксплуатацию объекта недвижимого имущества согласно условиям концессионного соглашения, с предусмотренными в договоре техническими и экономическими показателями.

Срок концессионного соглашения

Концессионное соглашение является срочным договором.

Срок действия концессионного соглашения устанавливается соглашением сторон, с учетом срока возведения или реконструкции объекта недвижимого имущества согласно условиям концессионного соглашения, а также с учетом суммы денежных средств, инвестируемых в создание или реконструкцию такого объекта недвижимости.

Кроме этого, учитывается срок окупаемости инвестированных денежных средств и другие обязательства сторон по договору.

Ответственность сторон концессионного соглашения

Концессионер несет ответственность перед концедентом при возведении либо реконструкции объекта недвижимого имущества согласно условиям концессионного соглашения за допущенное нарушение:

• требований, предусмотренных договором;

• технических регламентов;

• требований проектной документации;

• иных обязательных требований.

При нарушении установленных концессионным соглашением требований концедент вправе требовать от концессионера устранения такого нарушения безвозмездно и в сроки, установленные концедентом.

Концедент также вправе потребовать от концессионера возмещения причиненных убытков, если:

• такие нарушения являются существенными;

• или нарушение установленных требований не было устранено в установленный концедентом разумный срок.

Отметим, что за качество возведенного или реконструированного объекта недвижимого объекта концессионер несет ответственность перед концедентом в течение срока, предусмотренного концессионным соглашением.

Если же такой срок не установлен, то в этом случае концессионер несет ответственность перед концедентом в течение 5 лет с момента передачи объекта недвижимости.

Концессия — форма взаимоотношений государства и частного инвестора на взаимовыгодных условиях, это элемент частно-государственного партнёрства. Частное лицо либо организация, вкладывая средства в проект по концессионному договору, получает объект договора в управление и боьшую часть прибыли. Государство со своей стороны, гарантирует сохранность вложенного капитала.

В настоящее время в России существует закон «О концессионных соглашениях», принятый в июле 2005. Законодательство РФ о концессиях основывается на положениях Конституции РФ, Гражданского кодекса РФ, Закона «О концессионных соглашениях» и иных нормативных правовых актов.

Концессия — передача по договору концессии объектов государственной (муниципальной) собственности во временное владение и пользование в целях улучшения и эффективной эксплуатации, а также прав на создание (строительство) новых объектов за счет средств концессионера с предоставлением последнему права владения, пользования и распоряжения ими либо без такового с обязательным финансированием за счет средств концессионера и передачей государству.

Концедент — Российская Федерация, от имени которой выступает Правительство Российской Федерации или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти, либо субъект Российской Федерации, от имени которого выступает орган государственной власти субъекта Российской Федерации, либо муниципальное образование, от имени которого выступает орган местного самоуправления;

Концессионер — индивидуальный предприниматель, российское или иностранное юридическое лицо либо действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества (за исключением государственных (муниципальных) предприятий и учреждений), получившее права на объект концессии в соответствии с договором концессии.

Объект концессии — существующие объекты государственной (муниципальной) собственности и объекты, которые возникнут в будущем по результатам исполнения условий договора концессии.

Концессионное соглашение (Договор концессии) — письменное соглашение одна сторона (концессионер) обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать определенное этим соглашением недвижимое имущество (далее — объект концессионного соглашения), право собственности на которое принадлежит или будет принадлежать другой стороне (концеденту), осуществлять деятельность с использованием (эксплуатацией) объекта концессионного соглашения, а концедент обязуется предоставить концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления указанной деятельности.

Концессионный проект — совокупность мероприятий по осуществлению концессии, реализуемой в течение ограниченного периода времени и имеющей завершенный характер.

Концессионные платежи— плата, зафиксированная в концессионном договоре, вносимая концессионером за право создания (строительства) и (или) управления (эксплуатации) объектов, предоставляемых в концессию.

Деятельность, связанная с предоставлением объектов концессии, основывается на следующих основных принципах:
1) гласности и прозрачности деятельности концедента и концессионера;
2) обеспечения сбалансированности интересов и рисков концедент и концессионера;
3) обеспечения прав и законных интересов потребителей товаров (работ, услуг), предоставляемых концессионером по договору концессии.

Объектом концессионного соглашения является недвижимое имущество, входящее в состав следующего имущества:

1) автомобильные дороги и инженерные сооружения транспортной инфраструктуры, в том числе мосты, путепроводы, тоннели, стоянки автотранспортных средств, пункты пропуска автотранспортных средств, пункты взимания платы с владельцев грузовых автотранспортных средств;

2) объекты железнодорожного транспорта;

3) объекты трубопроводного транспорта;

4) морские и речные порты, в том числе объекты их производственной и инженерной инфраструктур;

5) морские и речные суда;

6) аэродромы или здания и (или) сооружения, предназначенные для взлета, посадки, руления и стоянки воздушных судов;

7) объекты производственной и инженерной инфраструктур аэропортов;

9) гидротехнические сооружения;

10) объекты по производству, передаче и распределению электрической и тепловой энергии;

11) системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, в том числе объекты водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов, объекты, предназначенные для освещения территорий городских и сельских поселений, объекты, предназначенные для благоустройства территорий;

12) метрополитен и другой транспорт общего пользования;

13) объекты, используемые для осуществления лечебно-профилактической, медицинской деятельности, организации отдыха граждан и туризма;

14) объекты здравоохранения, образования, культуры и спорта и иные объекты социально-культурного и социально-бытового назначения.

Инфраструктурные концессии бывают двух типов: инвестиционные и операционные.

Инвестиционные: Концессионер создает объекты инфраструктуры за счет своих средств, осуществляет эксплуатацию этих объектов и передает его в собственность концедента.

Операционные концессии: концедент передает концессионеру объект для проведения его реконструкции, технического перевооружения и расширения, последующей эксплуатации и возврата по истечении срока концессии.

Концессионное соглашение заключается между концессионером (частным инвестором) и концедентом (это государственная структура). При этом последний наделяется рядом прав и обязанностей, о которых подробнее в статье.

Общие положения

Концедент – это обладатель права собственности на объект, по поводу которого заключается концессионное соглашение. В его качестве может выступать:

1. Государство. Его представляет Правительство страны или федеральный исполнительный орган, уполномоченный Правительством.
2. Регион. Интересы субъекта РФ представляют региональные власти, если соглашение заключается в отношении объектов, которые ему принадлежат.
3. Муниципалитет. В данном случае полномочия концедента возлагаются на орган местного самоуправления. Это осуществляется, если соглашение касается объектов, которые являются собственностью муниципалитета.

О правах и обязанностях концедента говорится в концессионном соглашении. Одни из них возникают до его заключения, а другие – при подписании договора. В России принят Закон «О концессионных соглашениях» №115-ФЗ. В нем говорится о правах и обязанностях, а также полномочиях концедента.

Права на стадии заключения договора

Сначала поговорим о правах при заключении договора. Согласно ч.6 ст.23 Закона №115-ФЗ, концедент может изменять конкурсную документацию, если срок представления заявок будет продлен минимум на 30 рабочих дней. Согласно ч.6 ст.29 этого же Закона, если конкурс считается несостоявшимся, концедент вправе вскрыть конверт с одной заявкой и рассмотреть ее за 3 дня с момента принятия соответствующего решения.

Концедент может рассмотреть только 1 конкурсное предложение. При его соответствии необходимым критериям он вправе заключить с претендентом соглашение, которое должно соответствовать условиям, имеющимся в конкурсном предложении концедента. Это положение принято с целью обеспечения интересов того, кто предлагает выгодные условия деятельности и подходит по предъявляемым требованиям.

В ч.3.2 ст.36 Закона №115-ФЗ есть одна важная оговорка. Согласно ей, при отказе заключить концессионное соглашение с победителем конкурса, концедент вправе предложить это тому участнику, чье предложение является лучшим после соответствующего предложения победителя конкурса.

Обязанности на стадии заключения договора

Важно также сказать и об обязанностях при заключении договора. Концедент должен предъявить необходимую документацию тем лицам, которые были приглашены участвовать в закрытом конкурсе. Это необходимо выполнить в сроки и в порядке, установленном соответствующей документацией. Также в его обязанности входит предоставление разъяснений о конкурсной документации по запросам заявителей при условии, если они поступили не менее чем за 10 дней (рабочих) до того, как истек период представления заявок на участие.

Права и обязанности в момент заключения соглашения

Права и обязанности концедента по уже подписанному договору не указываются в отдельной статье. В статьях 8 и 9 Закона говорится о его правах на выполнение контроля за исполнением условий соглашения. Определенная часть расходов на возведение или реконструкцию объекта, так же, как и его эксплуатация тоже может быть взята на себя концедентом. Это право дается в связи с общественной значимостью объекта соглашения.

Контроль за исполнением условий договора выполняется теми же структурами, которые уполномочены осуществлять права и обязанности. При этом полномочия соответствующих представителей должны быть удостоверены. Данные структуры не могут давать указания концеденту о том, как ему вести хозяйственную деятельность. Если в ходе проверки будут выявлены нарушения, осуществляется только информирование об этом.

Соответствующий запрет базируется на ч.1 ст.748 ГК РФ, где говорится о том, что заказчик может контролировать ход работ по договору подряда, но не может вмешиваться в деятельность. Исполнитель же должен выполнять указания заказчика тогда, когда они не противоречат положениям заключенного договора и не являются вмешательством в его хозяйственную деятельность.

Конфиденциальность

Концедент не имеет право разглашать информацию, которая согласно соглашению, является конфиденциальной или является коммерческой тайной. Так, в Законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» №149-ФЗ указывается требование не передавать сведения, полученные при получении соответствующего доступа, 3-м лицам, если на это нет согласия обладателя данных сведений. В этом же правовом акте указывается, что специальные законы устанавливают условия, посредством которых информация относится к коммерческой, служебной или другой тайне, в ее отношении должна соблюдаться конфиденциальность, а за разглашение данных предусматривается наступление юридической ответственности. Таким образом, концедент и концессионер могут указать в заключаемом соглашении список данных, которые являются тайными.

Более того, конфиденциальность информации, которая составляет коммерческую тайну, должна соблюдаться вне зависимости от того, предусмотрены ли данные пункты в соглашении или нет. Данные правоотношения регулируются Законом «О коммерческой тайне» №98-ФЗ.

Действия при надзоре

Порядок исполнения надзорной функции концедента и учет регулируется соглашениями, которые утверждаются Правительством. В частности, они предусматривают:

1. Уведомлять концессионера о юрлицах и органах, которые могут осуществлять права и обязанности концедента.
2. Запрашивать у концессионера сведения о выполнении обязательств.
3. Обязанность сторон подписать акт об исполнении обязательств после наступления данных фактов.
4. При обнаружении нарушений, способных значительно повлиять на соблюдение условий соглашения концессионером, обязанность концедента заключается с том, чтобы сообщить ему об этом в установленный срок.

Использование средств концедента

Концедент вправе брать на себя определенные расходы на образование, реконструкцию и пользование объекта. А также предоставлять гарантии концессионеру, согласно действующему законодательству. Величина расходов концедента, условия и порядок их предоставления указывается в предварительном заключении о соглашении и в документации о проведении конкурса. Та же информация должна быть отражена и в самом договоре.

Также концедент может вкладывать средства в проект. Обычно это осуществляется при низкой или небольшой эффективности с точки зрения коммерции, но при большой значимости объекта социального, экономического, стратегического и экологического характера. Поэтому перед тем, как осуществляется плата концедента по концессионному соглашению, проверяется социальная значимость проекта. Это важно.

Изменение концессионного соглашения концедентом

На основании правительственного решения, а также предложений концессионера, концедент вправе изменить:

1. Условия соглашения, касающиеся сроков и очередности предоставления земли для выполнения своей деятельности.
2. Этапы возведения и реконструкции объекта.
3. Технические описания каких-то частей и элементов объекта при условии понижения расходов по возведению и реконструкции соответствующих объектов.
4. Понижение сметы объекта по предложению концессионера.
5. Уменьшение сроков предоставления документов, которые подтверждают предоставления займа или наличия своих средств в необходимом объеме.
6. Период предоставления подтверждающих документов в отношении исполнения обязательств концессионера.
7. Период платы концедента.
8. Конкурсные предложения, за исключением тех, которые служат соответствующими критериями при проведении конкурса.

Проводки в бухгалтерии

Объект учитывается в виде нефинансовых активов имущества бюджета у концедента. Это относится к балансовым счетам.

На период подписания соглашения на забалансовом счете, где учитывается сметная стоимость объекта, следует указать сумму инвестиций на возведение или реконструкцию имущества. Затем на втором забалансовом счете указывается реальная величина инвестиций, а смета на первом счете меняется. Указание реальной величины инвестиций и корректировка счета делается один раз в 6 месяцев. К примеру, концедент передает имущество, бухгалтерские проводки осуществляются, согласно установленному порядку. Чтобы все операции проводились вовремя, целесообразно включить в обязательства концессионера обязанность предоставлять необходимую информацию в определенные сроки. Суммы с забалансовых счетов списываются на дату регистрации при строительстве или сдачи объекта в эксплуатацию при реконструкции.

Если объект находится в оперативном управлении или ведении, концедент передает имущество, и бухгалтерские проводки осуществляются на забалансовом счете, где учитывается имущество по балансовой стоимости.

В течение периода действия соглашения амортизация начисляется гос. органом. Причем о того, что выступает от имени концедента.

Государство, субъект Федерации или муниципалитет, от имени которого выступает концедент получает выгоду от концессионного соглашения, так же, как и концессионер. Но чтобы все условия соглашения соблюдались концедент наделяется рядом полномочий. Это надзорная функция, возможность изменять заключенное соглашение и так далее.