Стандарт госуслуги

Низкое качество государственных услуг в России (самих услуг и способов их оказания) общеизвестно. Доступ к услугам затруднен, препятствий к их получению очень много — от многочисленных очередей до искусственных административных барьеров. В процессе управления нормативные положения дополняются новыми, не предусмотренными законом требованиями, создающими сложности для потребителей государственных услуг. Исполняя свои обязанности по отправлению государственных функций, государственные организации, учреждения и чиновники навязывают физическим и юридическим лицам платные услуги, которые воспринимаются пользователями (а часто и представляются им) как законные государственные услуги. Стандарты государственных услуг, т.е. системный свод требований к порядку предоставления государственных услуг государственными учреждениями, отсутствуют. Не существует также стандартов, касающихся принципов оказания услуг, т.е. независимости от услуг отдельных лиц, общих правил сотрудничества между государством и гражданами, общей применимости для всех государственных органов и учреждений.

Некоторые общие принципы, которыми в идеале должно регулироваться оказание услуг российским государством своим гражданам:

• большая доступность (время и место);
• восприимчивость и прозрачность;
• подотчетность общественности;
• более простые для чтения и понимания официальные документы;
• прямое исполнение ряда установленных законом обязанностей;
• лучшая информированность и подготовка государственных служащих;
• автоматическое предоставление льгот и автоматическая уплата пени;
• упрощение и кодификация законодательства.
• Ключевое препятствие улучшению работы государства в интересах граждан и групп граждан состоит в отсутствии достаточных правовых норм и традиций, которые определяют:
• услуги, предоставляемые государственными органами власти и чиновниками гражданам и организациям в качестве обязательной части их деятельности;
• качество и доступность государственных услуг как основного показателя деятельности государственных организаций;
• принципы подачи жалоб в случае отказа от оказания государственных услуг.

Ситуация усугубляется отсутствием или, возможно, острой нехваткой четких законодательных стандартов государственных услуг. Не существует общепринятых стандартов качества и доступности государственных услуг, применимых в масштабах всей страны, включая федеральную и местную власти, граждан и группы граждан. Граждане и организации плохо осведомлены о своих правах в этой области. Чиновники не несут ответственности за неоказание услуг, равно как и за нарушение сроков их оказания и доступности, за низкое качество или чрезмерное усложнение процесса оказания услуг. Неспособность граждан и групп граждан выступить против чрезмерных административных требований или трудностей в сфере государственных услуг или против низкого качества услуг также создает почву для коррупции, неправомерно высоких административных сборов, нарушения прав человека, многочисленных расходов, тяжким бременем ложащихся на граждан и организации.

Однако повышение стандартов государственных услуг требует времени, особенно когда культура государственной службы ориентирована не на удовлетворение потребностей граждан, а на выполнение правил, как это происходит в Российской Федерации. Чтобы решить эту глубоко укоренившуюся проблему государственной администрации страны, Правительство Российской Федерации под эгидой Минэкономразвития России разработало проект концепции федерального закона «О стандартах государственных услуг». В проекте намечены концептуальные рамки, в которых будет создаваться федеральный закон о стандартах государственных услуг. Принять участие в обсуждении проекта концепции приглашены научные учреждения, международные донорские организации, представители бизнес-сообщества.

Прежде чем будут сформулированы и введены в действие стандарты государственных услуг, необходимо провести функциональный анализ в целях определения тех функций и услуг, которые могут быть: (i) выделены в состав государственных предприятий; (ii) приватизированы; (iii) переданы в регионы или муниципалитеты; (iv) переданы саморегулирующимся организациям; (v) предложены для аутсорсинга или тестирования в условиях рынка посредством объявления внешних тендеров; (vi) включены в состав некоммерческих организаций или государственных/частных товариществ; либо (vii) просто упразднены. Этот процесс уже начался на уровне отдельных министерств.

Однако в этом направлении предстоит еще очень большая работа. После того как при помощи функционального анализа будет установлено, какие учреждения будут оказывать те или иные услуги и на каком административном уровне (федеральном, региональном, муниципальном), предстоит решить, где необходимо осуществить перестройку в целях сокращения риска неправомерных действий (принуждения, давления, отказа в услугах, коррупции) и какие услуги могут быть реструктурированы для оказания их в электронной форме, что повысит эффективность и внутреннюю прозрачность, уменьшит коррупцию и снизит операционные затраты.

Для повышения стандартов государственных услуг следует прояснить ряд вопросов по каждой услуге, включая сроки оказания услуги; полную, конкретную и достоверную информацию о документах, которые должен представить гражданин для получения соответствующей услуги (общая стоимость, скидки для льготных категорий граждан); права и обязанности гражданина, получающего услугу.

Кроме правового компонента, который в достаточной степени отражен в законе о стандартах, оказание государственных услуг также связано с управленческими и финансовыми аспектами, которые необходимо учитывать при разработке стандартов. В этой области работа только началась. Не проводился также и анализ базовых бизнес-/административных процессов оказания услуг (описание необходимых операций, последовательность операций, процессы принятия решений, время выполнения операций и т.п.). Только на основе (а) законодательства; (б) реестра государственных услуг; (в) анализа бизнес-процессов; и (г) оценки затрат и наличия финансовых средств может быть разработан план создания стандартов государственных услуг.

Закон унифицирует порядок, условия и результаты предоставления государственных и муниципальных услуг.

«Стандарты государственных и муниципальных услуг будут утверждаться на федеральном уровне и станут едиными для всей страны независимо от региона и муниципалитета», — сообщил ранее Вячеслав Володин Володин
Вячеслав Викторович Председатель Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации седьмого созыва. Избран депутатом в составе федерального списка кандидатов, выдвинутого Всероссийской политической партией «ЕДИНАЯ РОССИЯ» .

Такие стандарты будут иметь приоритет над административными регламентами.

Начать планируется с градостроительства: с 1 января 2020 года срок выдачи разрешения на строительство сократится с семи до пяти рабочих дней, а срок выдачи градостроительного плана земельного участка — с 20 до 14 рабочих дней.

Это, по словам Председателя ГД, упростит контроль за качеством услуг и ускорит сами процедуры.

«Введение единых стандартов позволит убрать лишние административные барьеры для застройщиков, а значит – реализовать новые инвестиционные проекты и развивать нашу экономику», — подчеркнул он.

права, сочетания публично-правовых и частноправовых методов регулирования экономических отношений, что в конечном итоге ведет к расширению комплексного правового регулирования общественных отношений.

В развитии права в условиях глобализации в настоящее время все более четко проявляются тенденции по углублению взаимосвязей и взаимодействия национального и международного права, расширению проникновения норм международного права (путем признания государствами международно-правовых стандартов, общепризнанных норм-принципов и т.п.) в системы национального права. При этом в национальном праве международные нормы права используются, прежде всего, в качестве юридического аргумента в правоприменительной деятельности, что представляется крайне важным в осуществлении функций управления органами государственной власти в условиях глобализации.

1 Рамонэ И. Власть в конце века // Le Monde diplomatique, май. 1995. С. 1.

2 ЛукашукИ.И. Глобализация и государство // Журнал российского права. 2001. № 4. С. 4.

3 См.: МарченкоМ.Н. Источники права: учебное пособие. М., 2008. С. 267-355.

4 Лукашук И.И. Глобализация и право // Государство и право. 2005. № 12. С. 113.

А.Ю. Соколов, А.Р. Исаков

СТАНДАРТИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ

В статье исследуется вопрос повышения качества государственных услуг. Анализируется законодательное регулирование стандартов государственных услуг. Предлагаются меры по совершенствованию административных процедур.

Ключевые слова: государственное управление, государственные услуги, стандарт государственной услуги, административные процедуры.

A.Y. Sokolov, A.R. Isakov

STANDARDIZATION OF GOVERNMENT SERVICES

Keywords: public administration, public services, the standard of public services, administrative procedures.

Современное состояние российского общества характеризуется сменой концептуальных подходов к определению сущности государства. Если ранее государство чаще всего рассматривалось как механизм обеспечения власти, то на сегодняшний день приоритетным направлением государственной деятельности становится создание условий, обеспечивающих достойный уровень жизни человека. Данное обстоятельство позволяет констатировать появление новых методов государственного управления.

Существенный вклад в разработку основных аспектов методов государственного управления был внесен Н.М. Кониным. По его мнению, метод управления как

© Соколов Александр Юрьевич, 2015

Доктор юридических наук, доцент, и. о. заведующего кафедрой административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: admpravo@sgap.ru

© Исаков Аслан Русланович, 2015

Кандидат юридических наук, преподаватель кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: isaslan@mail.ru 31

элемент управленческого процесса характеризует сущность организационного взаимодействия субъекта и руководимых им объектов в процессе осуществления управленческих функций1. В связи с этим считаем возможным рассматривать предоставление государственных услуг как новый и весьма эффективный метод реализации органами государственной исполнительной власти своих полномочий.

Ряд социально-политических программ развития Российской Федерации, принятых за последние годы2, закрепляют повышение качества и доступности государственных услуг как одну из главных целей проводимых преобразований наряду с ограничением вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства и повышением эффективности деятельности органов исполнительной власти. В перечне основных задач, с помощью которых будут достигнуты запланированные результаты, значатся разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти. Несмотря на достаточно длительный срок внедрения административных регламентов и стандартов государственных услуг в российскую правовую действительность, можно говорить о дискуссионном характере ряда вопросов, связанных с государственными услугами, которые опосредуют на практике методологические пробелы.

На момент начала проведения административной реформы в отечественном законодательстве уже существовал термин «стандарт»3, относительно содержания которого в правовой доктрине не сложилось единообразного понимания. Так, по мнению одних авторов4, правовое регулирование такого нового вида ° деятельности, как предоставление государственных услуг, не характерного для 3 публичных субъектов власти и должно проходить в рамках существующего 5 законодательства о технических регламентах и разработанных ГОСТах. Иная ? точка зрения5 заключается в неприменимости этих норм к сфере государствен-1 ных услуг, что впоследствии и было закреплено в нормативно-правовых актах6.

| Первыми шагами на пути стандартизации и регламентации процесса предо-

| ставления государственных услуг были разработанные проекты федеральных й законов «О стандартах государственных услуг» и «Об административных ре-

1 гламентах в исполнительных органах государственной власти в Российской ® Федерации». По мере подготовки законопроектов перед реформаторами встали § два принципиальных вопроса: 1) какую правовую природу придать стандартам | государственных услуг; 2) целесообразнее объединить стандарты и регламенты | в один документ или разделить их.

2 В Федеральном законе от 27 декабря 2002 г. № 184 «О техническом регулиро-§ вании» стандарт раскрывается как документ, в котором в целях добровольного £ многократного использования устанавливаются характеристики продукции, <3 правила осуществления и характеристики процессов проектирования (включая 1 изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, I хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг. Он также может содержать требования к терминологии, символике, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения.

Поэтому распространение норм технического регулирования на порядок взаимодействия получателей государственных услуг и государственных органов фактически означало бы придание стандартам необязательного характера для их принятия

уполномоченными субъектами, оказывающими государственные услуги.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

Следует отметить, что в ряде зарубежных стран, например в Англии, законодатель ввел в норму именно добровольный порядок принятия правил взаимодействия с гражданами, рассчитывая на инициативу самих органов государственной власти, что выразилось в принятии отдельными публичными субъектами правовых актов — «Хартий», регулировавших отношения по поводу получения услуг.

Предоставляется возможным согласиться с мнением, согласно которому положительной чертой такого подхода является дозволение самим органам, предоставляющим государственные услуги, проявлять инициативу и постоянно повышать качество услуг7. Думается, что разработка отдельных нормативно-правовых актов для регулирования данного вида правоотношений и соответствующее выведение сферы государственных услуг из предмета регулирования технического законодательства является оптимальным решением для административной реформы, проводимой в России.

Следующим шагом на пути оптимизации процессов предоставления государственных услуг стало принятие Постановления Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций предоставления государственных услуг»8, согласно которому стандарт государственной услуги входит в состав административного регламента ее предоставления. Данный нормативный акт неоднозначно был воспринят научным сообществом. Так, по мнению отдельных авторов9, подобная норма, содержащаяся в Законе «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», потенциально снижает качество предоставляемых государственных услуг. Другие исследователи, в частности А.В. Яцкин, высказываются за необходимость регулирования процессов стандартизации и регламентации двумя отдельными законами. В качестве аргументов обоснования такой позиции отмечается, что административные регламенты охватывают все функции, а стандарты только государственные услуги, а также указывается на удобство для получателей государственных услуг наличия отдельного закона10.

Третья группа ученых11 указывает на высокую степень продуктивности соединения стандартов и регламентов в одном документе. Данная позиция представляется более оправданной по следующим причинам:

стандарт государственной услуги содержит основные требования относительно результата взаимодействия заявителя и уполномоченного органа, его качественные и количественные характеристики. Административный регламент призван регулировать совершение административных процедур и соблюдение установленных сроков и имеет целью достижение результатов, закрепленных в стандарте, поэтому включение стандарта государственной услуги в качестве раздела административного регламента предоставления государственной услуги позволяет наиболее эффективно реализовать желаемые результаты;

установление единых базовых элементов технологии разработки стандартов и регламентов;

содержание стандарта больше ориентировано на получателей услуг, т.к. все значимые для граждан характеристики государственных услуг закреплены именно в данном документе. В этой связи закрепление стандарта в административном регламенте позволяет гражданам знакомиться не только с требованиями к самой услуге, на получение который они претендуют, но и проследить внутриоргани-зационные и межведомственные процессы, протекающие между конкретными подразделениями государственного органа, между различными государственными

органами и должностными лицами, делая, таким образом, процесс предоставления государственной услуги более открытым и прозрачным для заявителей.

Придание стандартам государственной услуги статуса нормативного правового акта путем включения в состав административного регламента предоставления государственной услуги является наиболее эффективным способом обеспечения высокого уровня взаимодействия государственных органов и граждан, а также позволяет уменьшить долю административного усмотрения и минимизировать произвол со стороны публичных субъектов при принятии решений. Посредством совмещения регламента и стандарта в одном документе можно достичь следующих целей административной реформы: достаточно полной регламентации действия служащих; стандартизации основного вида взаимодействия публичных субъектов и граждан — предоставлении государственных услуг. В связи с этим выделение стандарта государственной услуги в отдельный документ представляется не целесообразным.

Следует отметить, что действующее законодательство регламентирует порядок разработки регламентов и стандартов, закрепляет требования к их содержанию, однако самого понятия «стандарт государственной услуги» нигде не раскрывает. Так, разработчики Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210 «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»12 (далее Закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг») не сочли нужным раскрыть понятие «стандарт государственной услуги», а ограничились только определением термина «административный регламент».

Представляется, что такое положение принижает значение стандартов и отводит их на второй план, хотя для заявителей приоритет имеет именно стандарт, в котором содержатся основные требования к качеству и доступности государственной услуги. Также его разработка предшествует разработке административного регламента. Поэтому наличие такого пробела в отечественном законодательстве вполне обоснованно можно назвать недоработкой.

В правовой литературе существует большое количество определений данного термина. Приведем некоторые из них.

Так, коллектив авторов Высшей школы экономики под стандартом государственной услуги понимает нормативно закрепленную систему требований к содержанию, порядку и условиям оказания государственной услуги в интересах ее получателя13.

В свою очередь В.И. Числов определяет стандарт как нормативный документ, устанавливающий единые требования к качественным и количественным параметрам предоставляемых государственных услуг14.

Свой терминологический аппарат был разработан и в существовавшем законопроекте «О стандартах государственных услуг», в котором определение термина «стандарт» в процессе подготовки разных версий данного документа претерпевало немало изменений.

В первоначальном варианте этого нормативно-правового акта стандарт раскрывался как установленные нормативно-правовыми актами и единые на всей территории Российской Федерации требования к объему, качеству и условиям предоставления государственных услуг. Данное определение сразу же было подвергнуто критике, т.к. требование относительно единства условий оказания государственной услуги не учитывало достаточно резкого различия экономического развития субъектов РФ. В связи с этим в следующих редакциях стандарт характеризовался как систематизированный набор требований к порядку оказания государственных услуг государственным органом, определенный исходя

из потребностей и пожеланий пользователей государственных услуг, учитывающий технологические, материально-технические, финансовые, иные ресурсные ограничения государственного органа, а также границы его компетенции.

На основе анализа приведенных определений можно выделить следующие существенные признаки стандарта государственной услуги:

определенная система взаимосвязанных требований к качеству и доступности государственной услуги, соблюдение которых обеспечивает надлежащий уровень удовлетворенности получателей услуг;

нормативное закрепление, т.е. обязательный характер их выполнения уполномоченными публичными субъектами;

учет бюджетных возможностей субъектов РФ, поскольку они сильно разнятся;

наличие системы показателей качества государственной услуги. Оценка процесса предоставления государственной услуги и ее результата сопровождается необходимостью перевода ряда элементов, носящих субъективный характер, в измеряемые единицы. Поэтому закрепление конкретных показателей государственной услуги является сложным и обязательным элементом.

Таким образом, под стандартом государственной услуги следует понимать нормативно закрепленную совокупность требований к качеству государственной услуги, выраженных в системе показателей, учитывающих в равной степени потребности заявителей и финансовые возможности уполномоченных субъектов. Следует отметить, что несовершенство и пробелы федерального законодательства в сфере стандартизации государственных услуг опосредует разрозненную практическую деятельность государственных органов по предоставлению государственных услуг. В связи с этим необходимы дальнейшие теоретические и концептуальные разработки в данном направлении.

1 См.: Конин Н.М. Методы государственного хозяйственного управления // Правоведение. 1975. № 5. С. 26-33.

2 См.: Распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 46, ст. 4720; Распоряжение Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р «Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 26, ст. 3826.

4 См., например: Берестова Л. Качественные услуги: как их обеспечить // Государственная служба. 2009. № 6. С. 23-27.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

8 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 47, ст. 4933.

9 См., например: Симагина О.В. Подходы к формированию показателей качества публичных услуг // Вопросы государственного и муниципального управления. 2012. № 2. С. 198; Нестеров А.В. Обсуждаем законопроект о госуслугах //Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 10 . С. 17.

10 См.: Яцкин А.В. Указ. раб. С. 4.

11 См., например: Мальцев А.Н. Качество регламентации публичных услуг в ходе административной реформы // Власть. 2009. № 12. С. 44.

12 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 31, ст. 4179.

14 См.: Числов В.И. Основные направления разработки стандартов государственных услуг, предоставляемых органами внутренних дел населению // Закон и право. 2008. № 4. С. 48.

Как уже отмечалось выше, с административными регламентами неразрывно связаны стандарты государственных услуг. Стандарты задают конечные качественные и количественные характеристики административно-управленческих процессов, устанавливают требования к уровню доступности и качеству взаимодействия исполнительных органов государственной власти с гражданами и организациями. Стандарты позволяют конкретизировать обязательства органов власти перед гражданским обществом, внедрять объективные процедуры контроля и оценки их деятельности. В этом смысле государственные услуги как общественные товары состоят в удовлетворении спроса населения на нерыночные блага. Государственные органы выражают свои обязательства перед обществом в виде конкретных, измеримых целей. Эти цели и представляют собой измеримое обязательство государства но оказанию той или иной услуги. Одновременно, наряду с государственными услугами как общественными товарами, государство оказывает услуги иного рода.

Некоторые государственные услуги «навязываются» гражданину. Не по своей воле гражданин идет в орган государственной власти для получения общегражданского паспорта, разрешения на ношение оружия или для регистрации принадлежащего ему автомобиля. Поэтому государственная услуга является результатом деятельности органа государственной власти, которая влечет за собой возникновение, изменение или прекращение правоотношений или возникновение (передачу) документа, в связи с обращением гражданина или организации (или без такового), осуществляемой в непосредственном взаимодействии с заявителем. Сюда относятся выполнение таких функций исполнительной власти, как лицензирование, регистрация, сертификация, аккредитация, оформление в собственность, выдача справок.

Административно-правовая основа для уточнения и совершенствования организационных механизмов выполнения функций по предоставлению государственных услуг стала активно развиваться путем разработки реестров и стандартов услуг. В результате по регламентации отношений с потребителями их конечных продуктов стала формироваться целая система направлений деятельности ОИВ:

• — создание и ведение реестров государственных услуг;
• — разработка и внедрение стандартов государственных услуг; отработка механизмов их дистанционного предоставления на основе современных информационно-коммуникационных технологий;
• — создание системы обратной связи с потребителями государственных услуг для использования полученной информации при выработке решений и коррекции целевых значений показателей результативности деятельности ОИВ.

Стандарт государственной услуги представляет собой систематизированный набор требований к ее качеству и может быть установлен, с одной стороны, исходя из потребностей клиентов, с другой — с учетом технологических, материально-технических, финансовых и иных ресурсных ограничений. Наряду со стандартами услуг внедряются стандарты обслуживания, которые содержат требования к общей процедуре взаимодействия государственной власти с гражданами и организациями, инвариантные к конкретным типам услуг. Стандарт обслуживания включает такие требования, как своевременность и полнота ответа на обращения граждан и организаций, периодичность обновления сайта ведомства, перечень контактных лиц и др. параметры взаимодействия. Внедрение стандартов и регламентов позволит ориентировать деятельность ОИВ на интересы пользователей.

Стандартизации подлежит взаимодействие, а не содержательное наполнение услуги (размер пособия, льготы, характер разрешения). Основная цель внедрения системы стандартов и регламентов состоит в минимизации издержек взаимодействия между гражданами и юридическими лицами с органами власти в процессе оказания государственных услуг и исполнения государственных функций. Разработка стандартов государственных функций и услуг имеет важное значение для бюджетного планирования и управления по результатам в целом. Подготовка стандартов предполагает их экономическое обоснование. Удельные расходы на услугу, предоставляемую в соответствии со стандартом, в перспективе способны стать нормативами для обоснования бюджетных заявок ведомств.

Разработка перечней и стандартов государственных услуг может превратиться в еще один инструмент их оптимизации, барьером на пути появления ненужных, навязанных обществу услуг. Для этого необходимо, во-первых, чтобы включение функции или услуги в утверждаемый перечень носило доказательный характер. Во-вторых, государственные услуги, не прошедшие процедуру включения в перечень и не имеющие установленных стандартов, должны признаваться избыточными. В-третьих, вслед за бумажными версиями регламентов по наиболее массовым услугам должны разрабатываться технические задания на автоматизацию процессов, т.е. на создание электронных административных регламентов.

На первоначальном этапе стандартизация и регламентация предоставления государственных услуг ориентируется в большей степени на процесс их оказания. Оценка их качества пока остается вне регламентации. Это хорошо видно из содержания и структуры административного регламента.

Такая «процессная» направленность административного регламента вытекает из устоявшихся формулировок государственных услуг, строящихся на основе описания процесса их оказания: «выдача паспорта», «регистрация недвижимости», «организация технического осмотра транспортного средства» и т.д. Однако в развитых странах по мере распространения принципов НГУ формулировки услуг все больше строятся вокруг результата и качественных изменений, получаемых конечным потребителем (гражданами и коммерческими организациями). Нередко, в саму формулировку заложен получаемый гражданами от государства продукт, а, иногда, и показатель оценки его качества. Например, «обеспечение доступа в Интернет через публичные библиотеки», «возмещение затрат на медицинские услуги», «нахождение работы через службу занятости», «получение пособия на ребенка».

Представляется, что дальнейшая работа над совершенствованием стандартов государственных услуг должна вестись по включению параметров их качества и доступности. Безусловно, главный показатель качества услуги — это степень удовлетворенности получателей государственных услуг (граждан и юридических лиц). Такой интегральный показатель качества государственной услуги включает в себя показатели качества административного процесса, показатели качества информирования о государственной услуги и показатели качества условий предоставления государственной услуги.

При оценке качества и доступности услуг особый интерес представляют следующие аспекты процесса оказания услуг:

— степень удовлетворенности получателей государственных услуг (граждан и юридических лиц) качеством получаемых ими услуг (в целом и отдельными компонентами);

причины неполной удовлетворенности или низкой удовлетворенности как в целом, так и по отдельным стадиям процесса получения услуги;

параметры процесса предоставления услуги организация процесса информирования, прием населения, работа с клиентами и отношение к ним персонала, прозрачность процедур, сроки предоставления услуги и отдельных ее частей, расположение органов и организаций, предоставляющих услугу, их физическая и временная доступность, официальные расценки на платные составляющие услуги и др.;

существование рынка неформальных или полуформальных посредников, содействующих получению услуги или сокращению сроков ее получения (объемы данного рынка и стоимость посреднических услуг);

— затраты получателей — временные и денежные, связанные с проездом, неформальными и формальными платежами, повторными обращениями, сбором необходимых документов и получением информации, ожиданием в очереди и т.п.

Достижение целей совершенствования процессов оказания государственных услуг в рамках маркетингового подхода требует четкого определения понятия «качество государственных услуг» как совокупности свойств, удовлетворяющих как потребителя, так и производителя услуги, включая контактный персонал органа государственной власти.

Методологически процесс стандартизации и регламентации следует строить от разработки стандарта к разработке регламентов, таким образом, отечественная практика входит в противоречие с ключевыми принципами менеджмента и маркетинга. При этом необходимо включить в стандарт требование к взаимодействию между ОИВ и потребителями услуг, к результату такого взаимодействия. Л регламенты должны устанавливать внутренние процедуры, результатом которых выступает государственная услуга (табл. 9.2).

Таблица 9.2

Соотношение регламента и стандарта

Стандарт Регламент	Да	Нет
Да	Неструктурированная услуга	Подготовка нормативного правового акта
Нет	Без дискреционных полномочий	Цель и показатель результативности

Система стандартов, создаваемая в первую очередь для нужд потребителя государственных услуг, является базой, на которой возможна разработка технологии привлечения широкой общественности к оценке деятельности органов государственной власти. Стандарт государственной услуги строится таким образом, чтобы в случае изменения внешних факторов (прежде всего предъявляемых со стороны потребителей требований к качеству государственной услуги) можно было корректировать описание получаемого результата. Тем самым растет уровень публичности предоставляемых услуг.

Система регламентов ориентирована на государственных и муниципальных служащих, участвующих в процессе оказания государственной (публичной) услуги, определяя порядок и последовательность действий работников, требования к результатам работы и ответственность. Регламент оказания услуги позволяет задать статусно-ролевую модель принятия решений в процессе оказания услуги потребителю. Регламенты государственных (публичных) услуг способствуют повышению комфортности работы государственного и муниципального служащего через описание ролевых моделей его поведения в процессе взаимодействия с клиентом, становясь инструментом внутреннего маркетинга.

В целях реализации положений Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее — 210-ФЗ) в последние годы проводилась тотальная регламентация предоставления услуг (исполнения функций), в том числе и в электронном виде. Процесс сопровождался разработкой соответствующих регламентирующих инструментов – административных регламентов по предоставлению госуслуг (исполнения функций) и стандартов по их оказанию.

Регламентация государственных и муниципальных услуг проводилась в отношении:

— государственных услуг в соответствии с определением, установленным 210-ФЗ;

— типовых государственных услуг по рассмотрению обращений граждан в соответствии с Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»;

— государственных функций по контролю (надзору) в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и иными федеральными законами.

Административный регламент (далее – АР) стал основным документом, содержащим всю предусмотренную законодательством необходимую информацию по предоставлению услуги (исполнению функции), необходимую как для граждан (заявителей, получателей услуги), так и для должностных лиц:

— категории заявителей, имеющих право на предоставление услуги;

— срок оказания госуслуги;

— исчерпывающий перечень документов, предоставляемых заявителем, а также документов, находящихся в распоряжении государственных органов, органов местного самоуправления и иных организаций;

— исчерпывающий перечень оснований для отказов в предоставлении услуги;

— последовательность действий лиц, ответственных за предоставление госуслуги в составе административных процедур со сроками их проведения;

— ответственность и порядок обжалования действий (бездействия) должностных лиц;

— контактную информацию;

— стандарт комфортности предоставления услуги и другое.

Своего рода методическими рекомендациями по разработке АР стало Постановление Правительства от 16 мая 2011 г. №373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» .

В идеале административный регламент должен:

— обеспечивать минимизацию расходов времени и иных ресурсов получателя государственных услуг;

— предусматривать возможность обращения с запросом в орган, оказывающий государственную услугу, в письменном виде или посредством специализированных порталов госуслуг;

— обеспечивать минимизацию количества документов и действий, требующихся от получателя услуг;

— устанавливать измеряемые параметры требований к качеству и доступности государственной услуги;

— учитывать мнение и интересы получателей государственной услуги.

Стремление к выполнению количественных показателей плана–графика по разработке и утверждению административных регламентов исполнительными органами власти субъектов РФ принесло свои результаты: к концу июля 2012 г. регламентация государственных услуг была завершена. Было утверждено 540 административных регламентов услуг (функций) федеральных органов исполнительной власти. На региональном и муниципальном уровнях утверждены более 9000 и 15000 административных регламентов соответственно (Источник: Официальный портал Административной реформы).

Стандартизация государственных и муниципальных услуг

На практике же больше видна не количественная, а качественная сторона созданных исполнительными органами власти АР (подробнее Распространенные ошибки при разработке административных регламентов необходимых для автоматизации процессов предоставления услуг (исполнения функций)).

Самым важным критерием оценивающим правильность создания АР является построение на основе бумажного АР четкого автоматизированного и логически правильно выстроенного алгоритма действий с указанием исполнителей, результатов, возможных исключений и т.п.

Как показывает опыт, в большом проценте случаев вновь созданные АР не пригодны для автоматизации предоставления услуг в электронном виде, что приводит к возникновению дополнительных трудозатрат по доработке документа, либо по разработке абсолютно нового формата документа, включающего в себя основные сведения об услуге, необходимые для перевода в электронный вид.

Новым форматом документа, регламентирующим предоставление услуги (исполнение функции), является стандарт предоставления услуги. Если административный регламент является документом, носящим больше юридический характер, то стандарт – это проектный документ, необходимый для автоматизации перевода услуги в электронный вид.

Проектный документ может быть создан на основе разработанного органом власти административного регламента. В этом случае он является «емкой выдержкой» регламента государственной (муниципальной) услуги, который содержит в себе также сведения об описании услуги в Реестре государственных и муниципальных услуг (функций). В случае отсутствия административного регламента по предоставлению услуги или некачественного его написания, стандарт может быть использован в качестве методических рекомендаций по предоставлению услуги в электронном виде. И уже после проведения процедур согласования с соответствующими органом власти на основе настоящего документа может быть либо создан новый административный регламент, либо внесены изменения в уже существующий АР.

Стандарт предоставления услуги является вспомогательным инструментом как для ответственных сотрудников органа власти непосредственно оказывающего услугу, так и для ответственных лиц оператора электронного правительства и интеграторов, которые осуществляют перевод услуг в электронный вид в информационной системе.

Основной описательной единицей стандарта является подуслуга. При описании подуслуги используются следующие характеристики:

— тип заявителя (ФЛ, ЮЛ, ИП), участвующего в подуслуге;

— состав и количество участников, имеющих право на предоставление подуслуги;

— исчерпывающий перечень документов, необходимых для предоставления подуслуги. Альтернативные документы, подтверждающие определенный признак, сформированы в группы, для каждой из которой определены условия предоставления в разрезе как подуслуги, так и состава участников;

— перечень сведений, которые могут быть запрошены по каналам СМЭВ в ходе предоставления подуслуги, с указанием Поставщика сведений и условиями запроса в разрезе как подуслуги, так и состава участников;

— результат предоставления подуслуги;

— исчерпывающий перечень причин отказа в приеме документов, непосредственном предоставлении подуслуги, приостановки подуслуги со сроком;

— общий срок предоставления подуслуги;

— входящие (заявление в орган власти, опись документов и т.п.) и исходящие технологические документы (расписка в принятии документов специалистом, решение о предоставлении подуслуги, решение об отказе в предоставлении подуслуги и т.п.);

— перечень НПА, регулирующих предоставление подуслуги.

Кроме того, разработка стандарта предоставления услуг является хорошим регламентирующим инструментом для типизации муниципальных услуг или государственных услуг, переданных на муниципальный уровень. Типизация услуг является еще одной масштабной проблемой субъектов РФ на пути проведения административной реформы. Субъекты РФ, имеющие своем территориальном составе с десяток муниципальных районов, в каждом из которых присутствует несколько муниципальных органов власти, предоставляющих один и тот же перечень услуг, могут оказывать их по-разному.

Разработка таких документов, прошедших согласование с соответствующими муниципальными органами власти, позволит в дальнейшем растиражировать услуги в электронном виде, что, в свою очередь, сэкономит не только время на разработку услуг, но и целевые бюджетные средства субъекта РФ.