Территориальные основы местного самоуправления

31.05.2020 by admin

Понятие и виды муниципальных образований

Территориальные основы местного самоуправления — совокупность норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: состав территории, порядок создания, преобразования и упразднения муниципальных образований, изменения их границ.

В настоящее время в действующем законодательстве и в юридической науке существуют различные подходы к территориальной организации Российского государства. Прежде всего необходимо отметить, что любое достаточно крупное государство для реализации целей управления должно быть разделено на различные территории. Территориальное членение государства производится в целях наилучшего осуществления государственных функций аппаратом государственной власти, который также разделяется по вертикали и горизонтали в соответствии с территориальным членением государства.

Под территориальным делением понимается проводимое в интересах граждан всей страны разделение ее территории на отдельные части; упорядочение отношений как между государством и его отдельными территориальными единицами, так и между последними путем закрепления правового положения государства в целом и его внутренних территориальных составляющих; установление процедур образования, преобразования, упразднения отдельных территориальных единиц государства’.

Рассматривая вопросы территориального разделения Российской Федерации, необходимо прежде всего иметь ввиду, что в литературе и законодательных актах используется ряд смежных понятий: «государственно-территориальное устройство», «территориальное устройство субъектов РФ», «административно-территориальное устройство субъектов РФ», «муниципально-территориальное устройство субъектов РФ», «ведомственно-территориальное деление субъекта РФ».

Для разъяснения дальнейших положений необходимо дать им определение.

Государственно-территориальное устройство — это разделение всей территории РФ на субъекты РФ, административно-территориальные единицы и населенные пункты, осуществляемое в целях государственного управления.

Территориальное устройство субъектов РФ — разделение территории субъектов РФ на административно-территориальные единицы, муниципальные образования и населенные пункты, осуществляемое в целях реализации публичной власти.

Административно-территориальное устройство субъектов РФ — разделение территории субъектов РФ на административно-территориальные единицы и населенные пункты, осуществляемое в целях реализации государственной власти субъекта РФ.

Муниципально-территориальное устройство субъектов РФ — разделение территории субъектов РФ на муниципальные образования, осуществляемое в целях реализации муниципальной власти.

Ведомственно-территориальное устройство субъектов РФ — разделение территории субъектов РФ на ведомственно-территориальные образования (территории деятельности министерств, ведомств, военные округа, курортные зоны и т.п.), избирательные округа, временные пояса и т.п., осуществляемое в целях реализации федеральной государственной власти.

На практике возможны различные варианты соотношения административно-территориального устройства и муниципально-территориального устройства в рамках каждого конкретного субъекта РФ. Так, О. В. Берг выделяет четыре логически возможных варианта административно-территориального деления для целей организации государственной власти и для целей организации местного самоуправления:

1) административно-территориальные единицы для целей организации государственной власти крупнее административно-территориальных единиц для целей организации местного самоуправления (муниципальных образований);
2) границы административно-территориальных единиц для целей организации государственной власти и муниципальных образований совпадают;
3) муниципальные образования крупнее административно-территориальных единиц для целей организации государственной власти;
4) административно-территориальные единицы для целей организации государственной власти и муниципальные образования по масштабам территории равны, но их границы не совпадают.

Административно-территориальное устройство субъекта РФ в соответствии с четвертым вариантом теоретически возможно, но на практике не применяется, поскольку организационно неэффективно. Третий вариант административно-территориального устройства применяется только на территориях крупных муниципальных образований — городов, состоящих из районов, в которых созданы подразделения некоторых органов государственной власти, например отделы внутренних дел и налоговые инспекции. На практике наиболее широко распространены первый и второй варианты административно-территориального устройства.

Местное самоуправление осуществляется именно в рамках административно-территориального устройства субъектов. Но при этом органы местного самоуправления действуют в границах определенных территориальных единиц — муниципальных образований, составляющих территориальные основы местного самоуправления. И если административно-территориальная единица есть формальная единица территориального деления субъекта РФ, выделенная органами государственной власти субъекта РФ в целях реализации своих полномочий, то «система муниципальных образований — формируется «снизу», в идеале — в соответствии с потребностями местного населения».

Термин «муниципальное образование» является собирательным понятием, обозначающим городское, сельское поселение или иную территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление. Необходимость введения и юридического закрепления этого понятия была вызвана тем, что с развитием федеративных отношений во многих субъектах РФ стали применяться различные исторические и национальные наименования территорий и населенных пунктов, а для юридической практики требовалось унифицированное определение территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление2. Термин «муниципальное образование» впервые был введен ГК (ст. 124, 124, 215) и в дальнейшем был включен в федеральные законы о местном самоуправлении.

Действующий Закон о местном самоуправлении 2003 г. не содержит определения муниципального образования, а лишь перечисляет виды муниципальных образований, которые могут быть созданы на территории РФ. Представляется возможным определить муниципальное образование как населенную территорию, наделенную законом субъекта РФ статусом муниципального образования, с установленными этим законом границами, а также собственной компетенцией по решению вопросов местного значения.

Новым законом предусмотрено создание пяти видов муниципальных образований:

1) городское поселение;
2) сельское поселение;
3) муниципальный район;
4) городской округ;
5) внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения.

При этом в настоящее время в Российской Федерации предусмотрена двухуровневая организация местного самоуправления.

Муниципальными образованиями первого уровня являются городские и сельские поселения. Сельское поселение — это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Городское поселение — город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Второй уровень местного самоуправления представлен муниципальными районами. Муниципальный район — это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Таким образом, в состав муниципального района входят сельские либо сельские и городские поселения.

Поселения и районы имеют различный перечень вопросов местного значения, поскольку каждое муниципальное образование играет свою роль, органы местного самоуправления муниципального района в отличие от органов местного самоуправления поселения должны решать задачи межпоселенческого характера. Сочетание поселенческого и районного подходов в построении системы муниципальных образований позволяет одновременно решить как задачу приближения местного самоуправления к населению, так и задачу решения всего комплекса вопросов местного значения на соответствующем их природе территориальном уровне.

В исключение из общего правила на некоторых территориях РФ осуществляется одноуровневое местное самоуправление. Можно выделить несколько таких случаев.

Первым является осуществление местного самоуправления на межселенных территориях. Межселенная территория — это территория, находящаяся вне границ поселений, на которой местное самоуправление осуществляется органами власти муниципального района. Межселенные территории, как правило, создаются в малонаселенных местностях в случаях, если отдельно расположенный населенный пункт затруднительно присоединить к какому либо поселению в силу значительного расстояния или труднодоступности, а создание малочисленного самостоятельного сельского поселения является нецелесообразным по экономическим, организационным или иным причинам.

Вторым случаем осуществления одноуровневого местного самоуправления является местное самоуправление в городских округах. Городской округ — это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия но решению установленных Законом о местном самоуправлении 2003 г. вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при соблюдении следующих условий:

1) наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления города вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий;
2) наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий.

При наделении городского поселения статусом городского округа учитываются перспективы развития городского поселения, подтвержденные генеральным планом данного городского поселения.

Городскими округами в силу прямого указания Закона стали также города-наукограды и закрытые административно-территориальные образования.

Третий случай — осуществление местного самоуправления на внутригородских территориях городов федерального значения. Таковой является часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Более подробно вопрос об организации местного самоуправления в городах федерального значения будет рассмотрен в гл. 10.

Наделение муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, внутригородской территории городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется законами субъектов РФ.

По данным на 2005 г., в России было создано 24 510 муниципальных образований. Из них муниципальных районов — 1819, городских округов — 520, городских поселений — 1823, сельских поселений — 20 112, внутригородских территорий городов федерального значения — 236. При этом количество муниципальных образований в различных субъектах РФ составило от пяти — в Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе до 1020 — в Республике Башкорстан.

Территориальные основы местного самоуправления —это совокупность норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: состав территории, порядок установления и изменения границ муниципального образования.
Территориальные основы местного самоуправления находят закрепление на конституционном уровне. В ст. 131 Конституции РФ закреплены достаточно четкие критерии для их определения: местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Конституция РФ определила в качестве территориальной основы местного самоуправления, прежде всего, городские и сельские поселения, допуская возможность существования местного самоуправления и на других территориях. Развивая конституционные положения, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в ст. 10 конкретизировал содержание категории «другие территории», отнеся к ним районы и внутригородские территории городов федерального значения.
Принципы территориальной организации местного самоуправления — это законодательно установленные нормы и положения, в соответствии с которыми муниципальные образования создаются и преобразовываются, их границы устанавливаются и изменяются, определяется состав территории муниципальных образований. Основные принципы территориальной организации местного самоуправления в РФ закреплены во второй главе федерального закона № 131-ФЗ.
Подразделяются принципы на три группы:
— принципы, определяющие порядок образования и преобразования муниципальных образований;
— принципы, определяющие порядок установления и изменения границ муниципальных образований;
— принципы, определяющие состав территории муниципальных образований.
Первую группу принципов составляют следующие:
— местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ в муниципальных образованиях;
— территорию муниципального образования (муниципальный район) могут составлять как территории поселений (городских, сельских) так и межселенные территории;
— в муниципальных районах применяется двухуровневая системы территориальной организации местного самоуправления;
— мнение населения, а также его численность учитывается при преобразовании муниципального образования.
Ко второй группе относятся такие принципы как:
— территория субъекта РФ разграничивается между поселениями;
— границы поселений и муниципальных районов, в состав которых входят несколько населенных пунктов, устанавливаются с учетом пешеходной и транспортной доступности соответственно;
— сохранение целостности населенного пункта при установлении границ;
— учет мнения населения при изменении границ муниципального образования.
Третья группа принципов включает следующие:
— при определении состава территории муниципального образования учитываются исторические традиции землепользования населенных пунктов;
— в состав территории муниципального образования включаются территория населенного пункта, прилегающие к нему земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения, рекреационные земли, земли для развития поселения.
Все решения, связанные с образованием и преобразованием муниципальных образований, наделением муниципальных образований соответствующим статусом, установлением и изменением границ осуществляются субъектом РФ путем принятия соответствующего закона.

Территориальные основы МСУ – совокупность МПН, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию МСУ (формирование и состав территории МО, границы территории МО, порядок их установления и изменения).

Административно-территориальное деление – подразделение территории государства, при котором функционирование органов власти осуществляется в границах определенных территориальных единиц (выступает неотъемлемой частью государственного устройства) (в соответствии с ним организуется государственная власть).

Этапы развития территориальных основ МСУ:

1) С 1990 – 1991 по октябрь – декабрь 1993 (органы МСУ создавались и функционировали в границах административно-территориальных единиц; принципы административно-территориального устройства, предполагающие соподчинение органов власти разного территориального уровня, были перенесены на систему МСУ).

2) С октября 1993 (поселенческий принцип территориальной организации МСУ – территориальной основой МСУ выступают отдельные населенные пункты: городские и сельские поселения) (КРФ не дала ответа на вопрос о территориальной организации МСУ – она не связывает территориальную организацию МСУ с административно-территориальным устройством, но и не исключает возможности такого решения вопроса).

3) ФЗ 1995 (вслед за ГК введено понятие МО; территориальная организация МСУ не связывается с административно-территориальными единицами; не дан исчерпывающий перечень территориальных единиц, в границах которых осуществляется МСУ).

4) ФЗ 2003 (установил единообразную для всех субъектов РФ территориальную организацию МСУ) (предусмотрено формирование следующих видов МО: городские и сельские поселения; муниципальный район; городской округ; внутригородские муниципальные образования городов федерального значения;

Принципы территориальной организации МСУ – законодательно установленные положения и требования, в соответствии с которыми определяются порядок образования и преобразования МО, состав территории МО, а также порядок установления и изменения их границ.

Принципы, определяющие порядок установления и изменения границ МО:

1) Территория субъекта РФ разграничивается между поселениями (территории с низкой плотностью населения могут не включаться в состав территорий поселений; территории всех поселений, а также межселенные территории входят в состав муниципальных районов).

2) Установление границ сельского поселения (в состав которого входят два и более населенных пункта), а также муниципального района с учетом пешеходной (транспортной) доступности.

3) Целостность территории МО (территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения; территория поселения не может входить в состав территории другого поселения; территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района).

4) Учет мнения населения при решении вопроса об установлении и изменении границ МО.

5) Учет исторических, местных традиций, необходимости создания условий для решения соответствующих вопросов местного значения, развития МО.

6) Установление и изменение границ МО законами субъектов РФ.

Принципы, определяющие состав территории МО:

1) Обеспечение устойчивого и комплексного развития территории МО в целях эффективного решения вопросов местного значения, создания благоприятных условий жизнедеятельности населения:

· в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;

· должны включаться земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные земли, земли, необходимые для развития МО;

· состав земель муниципального района, определяющих его границы, должен обеспечивать создание условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера.

2) Учет исторических и иных местных традиций при определении состава территории МО, установлении его границ (включение в состав территории поселения исторически сложившихся земель населенных пунктов).

Переход к новой территориальной организации МСУ в соответствии с ФЗ 2003– субъекты РФ должны были до 01.03.2005 установить своими законами границы МО и наделить соответствующие МО статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района (если не укладывались в этот срок, то границы МО устанавливались до 31.03.2005 федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ):

· наделение соответствующим правовым статусом уже существующие МО и установление их границ (формальная фиксация нового правового статуса);

· наделение соответствующим правовым статусом вновь создаваемых МО и установление их границ (территории, в границах которых создавались МО, ранее не обладавшие статусом МО);

· определение статуса и границ МО, возникших в результате изменения границ и статуса существующих МО, их преобразования.

Субъекты РФ, устанавливая границы МО, принимают законы, определяющие состав и границы территории МО, административные центры муниципальных районов, сельских поселений (границы и состав территории МО определяются утверждением их картографических описаний и карт-схем).

Порядок изменения границ МО:

субъекты, имеющие право выступать с инициативой (население, органы МСУ, органы государственной власти субъекта РФ, федеральные органы государственной власти);

инициатива реализуется в порядке, установленном для референдума, инициатива органов МСУ и государственной власти оформляется решениями указанных органов;

изменение границ осуществляется законом субъекта РФ.

Изменение границ МО должно осуществляться:

1) с согласия населения в случаях:

· изменения границ муниципальных районов, влекущее отнесение отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов (согласие населения выражается путем голосования в порядке, предусмотренном законом, или на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов; согласие населения считается полученным, если за изменение границ проголосовало более половины принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины жителей);

· изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений (согласие населения может быть получено путем голосования населения данных населенных пунктов, проводимого в порядке, предусмотренном для проведения местного референдума, или на сходах граждан с учетом мнения представительных органах поселений);

2) с учетом мнения населения, выраженного представительными органами муниципальных районов и поселений (границы МО изменяются в случае, когда данные изменения не влекут отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений).

37. Муниципальное образование: понятие, виды, порядок преобразования

МО – городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения.

МО – населенная территория, в границах которой МСУ осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы МСУ в целях решения вопросов местного значения.

Обязательные признаки МО:

· наличие собственной территории, границы которой установлены законом субъекта РФ в соответствии с требованиями ФЗ 2003;

· наличие собственной компетенции, которую определяют законодательно установленные вопросы местного значения и полномочия МСУ;

· наличие собственной экономической основы, которую составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права МО;

· наличие собственных выборных и иных органов МСУ;

· наличие устава МО, иных МПА, составляющих систему МПА МО;

· право устанавливать в соответствии с ФЗ и геральдическими правилами официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности.

Городские и сельские поселения, территория которых входит в состав территории другого вида МО – муниципального района.

Сельское поселение (один сельский населенный пункт или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов, в которых МСУ осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные органы МСУ).

Городское поселение (город или поселок, в которых МСУ осуществляется непосредственно и (или) через выборные и иные органы МСУ; в состав территории городского поселения могут входить территории, необходимые для его социальной, транспортной и иной инфраструктуры).

Муниципальный район (создается в границах административного района; имеет административный центр – населенный пункт, определяемый с учетом местных традиций и сложившейся инфраструктуры; как вид МО – несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой осуществляется МСУ населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы МСУ).

Особенности МСУ в границах муниципального района (МСУ осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера; в состав его территории входят территории других МО городских и сельских поселений, расположенных в границах муниципального района; органы МСУ муниципального района могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые им ФЗ и законами субъектов РФ).

Городской округ (городское поселение, которое не входит в состав муниципального района; органы МСУ осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения, установленные ФЗ 2003 для поселения и для муниципального района, они также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые им ФЗ и законами субъектов РФ).

В состав территории городского округа может входить один город или один поселок, а также территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (наделение территории статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии сложившейся инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения его органами вопросов местного значения, отнесенных к его ведению).

Внутригородские МО городов федерального значения (внутригородская территория – часть территории города федерального значения, в границах которой осуществляется МСУ; установление и изменение их границ, их преобразование осуществляется законами городов федерального значения с учетом мнения населения).

Принципы, определяющие порядок образования и преобразования МО:

МСУ осуществляется на всей территории РФ в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения (ФЗ 2003 устанавливает закрытый перечень видов МО, которые могут создаваться в субъектах РФ, определяя их территориальную основу и статус; территория субъекта РФ должна быть разграничена между городскими и сельскими поселениями; территории с низкой плотностью населения могут не включаться в состав территории поселений).

Сочетание поселенческого и территориального принципов при формировании МО (сельское поселение может создаваться на основе поселенческого принципа и территориального принципа; особая категория МО – внутригородские МО, создаваемые в городах федерального значения; особенности территориальной основы имеют ЗАТО, обладающие статусом городского округа).

Двухуровневая территориальная организация МСУ в границах муниципального района (ФЗ 2003 предусматривает обязательность такой организации МСУ в муниципальном районе, выделяя вопросы местного значения поселения и вопросы местного значения межпоселенческого характера, относя их к компетенции муниципального района).

Участие населения в принятии решений по вопросам преобразования МО (обеспечивается правом населения выступить с инициативой преобразования МО и выражать свое мнение по вопросу преобразования МО путем голосования либо на сходах граждан).

Учет численности населения при образовании сельского поселения (в состав территории сельского поселения могут входить один населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (территории с высокой плотностью населения – 3000) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с той же численностью населения).

В соответствии с законом субъекта РФ статусом сельского поселения с учетом плотности населения и доступности его территории может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения меньше 1000 человек.

Наделение законами субъектов РФ соответствующих МО статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района, внутригородского МО (до 01.03.2005 субъекты РФ должны были наделить соответствующим статусом МО, сформированные на их территории).

Преобразование МО (ФЗ 2003) – объединение МО; разделение МО; изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа или лишением указанного статуса.

Общие требования, предъявляемые к решению вопросов преобразования МО:

1) преобразование МО осуществляется законом субъекта РФ;

2) с инициативой о преобразовании МО могут выступить (население, органы МСУ, органы государственной власти субъектов РФ, федеральные органы государственной власти) (инициатива населения – в порядке, установленном для местного референдума, инициатива органов – оформляется их решениями);

3) преобразование МО осуществляется с согласия населения в случаях:

· объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных МО (осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования или на сходах граждан);

· разделение поселение, влекущее образование двух или более поселений (осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования или на сходах граждан);

· изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа или лишением указанного статуса (согласие населения соответствующего городского поселения, а также согласие населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение);

4) преобразование МО осуществляется с учетом мнения населения в случаях:

· объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных МО (осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов);

· разделение муниципального района (осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района).

Не являются преобразованием района действия (в соответствии с ФЗ 2003), связанные с наделением городских и сельских населенных пунктов, расположенных в его границах, статусом городских и сельских поселений (наделение городских населенных пунктов статусом городского округа – преобразование района).

При наличии в составе территории (границах) МО (за исключением района) города и других населенных пунктов, являвшихся МО, субъекты РФ должны были до 01.03.2005 принять решение:

1) об упразднении указанных МО (за исключением города) и соответствующих органов МСУ не позднее 01.01.2006, если территория данных МО находилась в пределах городской черты;

2) об исключении территории населенных пунктов, находившихся за пределами городской черты, из состава указанного МО.

Существовавшие в крупных городах внутригородские МО (за исключением городов федерального значения – субъектов РФ) с 01.01.2006 подлежат упразднению.

Государственный реестр МО РФ (правила ведения утверждены постановлением Правительства РФ от 01.06.2005; Минюст РФ – федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на его ведение).

Государственный реестр уставов МО – свод сведений о прошедших государственную регистрацию уставах и МПА о внесении изменений в уставы (состоит из государственных реестров уставов МО субъектов РФ, основание для внесения записи в которые – законы субъектов РФ).

38. Понятие, виды и состав территорий муниципальных образований. Порядок установления и изменения границ муниципального образования.

Принципы, определяющие порядок установления и изменения границ МО:

4) Учет мнения населения при решении вопроса об установлении и изменении границ МО.

6) Установление и изменение границ МО законами субъектов РФ.

Принципы, определяющие состав территории МО:

· в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;

Порядок изменения границ МО:

изменение границ осуществляется законом субъекта РФ.

Изменение границ МО должно осуществляться:

1) с согласия населения в случаях:

Изменение границ при уменьшении численности населения (не является достаточным основанием для инициирования процедуры изменения границ органами МСУ и государственной власти уменьшение численности населения менее 50% относительно минимальной численности населения, предусмотренной ФЗ 2003 , но с такой инициативой может выступить население).

Решение о создании и упразднении ЗАТО принимается Президентом РФ (Правительство РФ вносит предложение о создании ЗАТО, об определении границ и об отводе земель создаваемого (упраздняемого) ЗАТО) (изменение границ ЗАТО производится в таком же порядке).

В состав территории МО входят все земли в его границах независимо от форм собственности и целевого назначения:

1) территорию сельского поселения составляют (исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения);

2) в состав территории городского поселения (в том числе городского округа), которое не входит в состав муниципального района могут входить (один город или поселок, а также территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры).

В состав земель поселениймогут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к соответствующим территориальным зонам – градостроительный кодекс выделяет:

жилые зоны (зоны жилой застройки разных видов);

общественно-деловые зоны (размещение объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, иных объектов, связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан);

производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур;

зоны с/х использования (заняты объектами с/х назначения и предназначенные для ведения с/х);

зоны рекреационного назначения (могут включать земли, занятые городскими лесами, скверами, парками, прудами, водохранилищами, пляжами, земли, предназначенные для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом);

зоны особо охраняемых территорий (земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное и иное особо ценное значение);

зоны специального назначения (земли, занятые кладбищами, крематориями);

зоны размещения военных объектов и иные зоны специального назначения.

Состав земель муниципального района характеризует карта (схема), содержащаяся в схеме территориального планирования муниципального района, на которой отображаются:

существующие и планируемые границы поселений, входящих в состав муниципального района;

границы земель различных категорий в пределах межселенных территорий;

границы территории объектов культурного наследия;

границы зон с особыми условиями использования территорий;

границы земельных участков, предоставленных для размещения объектов капитального строительства местного значения, а также границы зон планирования размещения таких объектов;

границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства на межселенных территориях.

Границы и состав территории МО, утверждаемые законами субъектов РФ, указываются в его уставе.

Территориальные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: формирование и состав территории муниципального образования, границы территории муниципального образования, порядок их установления и изменения.

Вопросы организации власти в государстве неразрывно связаны с его территориальным устройством, ибо функционирование органов власти осуществляется в границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория государства. Такое подразделение территории государства именуется административно-территориальным делением: оно выступает неотъемлемой частью государственного устройства.

В соответствии с административно-территориальным делением организуется государственная власть.

Административно-территориальное деление имеет несколько уровней, что предопределяет иерархичность в построении единой централизованной системы государственных органов, соподчиненность государственных органов, действующих на разных территориальных уровнях государственного управления.

В советский период административно-территориальными единицами являлись: края, области, районы, города, городские районы, поселки, территории сельских Советов (они включали одно село или несколько сел). В границах данных административно-территориальных единиц создавались и функционировали соответствующие местные органы государственной власти и государственного управления (начиная с краевых, областных Советов и их исполнительных комитетов до поселковых, сельских Советов и их исполнительных комитетов включительно). Вопросы административно-территориального устройства Российской Федерации относились к компетенции федеральных органов государственной власти и регулировались Положением о порядке решения вопросов административно-территориального устройства, утвержденным Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г. Сегодня решение этих вопросов отнесено к ведению субъектов Федерации, которые самостоятельно определяют свое административно-территориальное деление.

Местное самоуправление — это специфический уровень власти, особая форма ее осуществления, которая предполагает иные принципы организации и взаимодействия муниципальных органов власти, нежели те, что характеризуют построение государственной системы управления. Но вместе с тем органы местного самоуправления действуют в границах определенных территориальных единиц, составляющих территориальные основы местного самоуправления. В связи с этим возникают вопросы о том, связана, ли организация местного самоуправления с административно-территориальным делением государства и возможно ли несколько территориальных уровней организации местного самоуправления, а также соподчинение органов местного самоуправления разного территориального уровня.

Вопросы территориальных основ местного самоуправления по-разному решались на разных этапах становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации.

Первоначально органы местного самоуправления в нашей стране создавались и функционировали в границах административно-территориальных единиц.

Закон РСФСР о местном самоуправлении, как и Закон СССР об общих началах местного самоуправления, определяя территориальные основы местного самоуправления, исходил из существовавшего административно-территориального деления. При этом союзный закон выделял первичный территориальный уровень местного самоуправления: сельсовет, поселок (район), город (район в городе). Закон допускал также возможность с учетом местных условий и национальных особенностей определение и других уровней местного самоуправления. Понятие первичного, базового территориального уровня местного самоуправления в российском Законе о местном самоуправлении отсутствовало.

В соответствии со ст. 2 указанного Закона местное самоуправление осуществлялось в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов.

Закон содержал исчерпывающий перечень административно-территориальных единиц, в границах которых должны были действовать органы местного самоуправления. Он не допускал возможность осуществления местного самоуправления на каких-либо иных территориях.

Таким образом, принципы административно-территориального устройства, предполагающие отношения соподчинения органов власти разного территориального уровня, были, по существу, перенесены на систему местного самоуправления.

Район, бывший в советский период развития российской государственности узловым звеном системы управления на местах, сохранил свою ключевую роль и в структуре местного самоуправления. В соответствии со ст. 55 Закона РСФСР о местном самоуправлении районный Совет вправе был «отменять противоречащие законодательству решения нижестоящих местных Советов», т.е. Советов районных городов, поселков, сельских населенных пунктов, которые по-прежнему находились в определенной финансово-экономической и организационной зависимости от районных органов власти.

На следующем этапе развития местного самоуправления в Российской Федерации, который начался в октябре 1993 г., предпринимаются попытки по-новому подойти к решению вопроса о территориальных основах местного самоуправления.

В Положении об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденном Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г., нашел отражение так называемый поселенческий принцип территориальной организации местного самоуправления, согласно которому территориальной основой местного самоуправления прежде всего выступают отдельные населенные пункты: городские и сельские поселения.

Организация местного самоуправления на других территориях возможна на основе объединения отдельных городских и сельских поселений. «Поселенческий» принцип организации местного самоуправления ставит, таким образом, под сомнение существование района в качестве самостоятельной территориальной единицы местного самоуправления. Так, в соответствии с Положением об основах организации местного самоуправления органы местного самоуправления должны были образовываться в «городах, сельских поселениях, других населенных пунктах» (п. 1). Что же касается района, сельского округа (территории сельсовета), то согласно указанному Положению на территориях, включающих несколько городских или сельских поселений (под это определение попадают и территория района, и территория сельского округа), совместным решением органов местного самоуправления мог быть сдавдан единый орган местного самоуправления соответствующих территорий.

Конституция РФ не дает однозначного ответа на вопрос о территориальных основах местного самоуправления. Согласно ее ст. 131 «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций». Таким образом, Конституция РФ не связывает напрямую территориальную организацию местного самоуправления с административно-территориальным устройством. Вместе с тем она не исключает возможности такого решения вопроса территориальной основы местного самоуправления.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления вслед за ГК РФ (часть первая) использует новое понятие: «муниципальное образование», имеющее важное значение для решения вопроса о территориальной организации местного самоуправления. Осуществление местного самоуправления, его территориальную организацию указанный Закон в отличие от прежнего связывает не с административно-территориальными единицами (это, как уже отмечалось, не исключает, что в их границах и будет осуществляться местное самоуправление), а с муниципальными образованиями, на территории которых и осуществляется местное самоуправление.

Закон не содержит исчерпывающего (в отличие от ранее действовавшего закона о местном самоуправлении) перечня территориальных единиц, в пределах которых реализуется местное самоуправление. Он называет основные территориальные единицы, в границах которых осуществляется местное самоуправление. Это прежде всего отдельные поселения: города, поселки, станицы. Далее в нем перечисляются территориальные образования, в границах которых могут находиться несколько отдельных поселений, другие муниципальные образования: это район (уезд), сельский округ (волость, сельсовет).

Закон, давая определение муниципального образования (ст. 1), относит к муниципальным образованиям часть поселения. Речь идет прежде всего о внутригородских муниципальных образованиях, которые упоминаются в п. 3 ст. 12. Он допускает возможность реализации местного самоуправления на территории других муниципальных образований, которые могут образовываться в соответствии с законами субъектов Федерации с учетом исторических и иных местных традиций (помимо тех, что назывались выше).

При этом за субъектами Федерации остается право устанавливать наименования территориальных единиц, в границах которых осуществляется местное самоуправление. Таким образом, Закон, по существу, закрепляет те же территориальные единицы, которые назывались и прежним законом в качестве территориальной основы местного самоуправления. Однако он оставляет этот перечень открытым и не связывает его жестко с административно-территориальным делением. Субъекты Федерации могут самостоятельно определять территориальные единицы, в которых может осуществляться местное самоуправление.

«Определение уровня, на котором создаются муниципальные образования, — констатировал Конституционный Суд РФ в указанном выше постановлении от 24 января 1997 г., — с тем, чтобы это способствовало, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволяло решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления, и вместе с тем не препятствовало решению вопросов, которые выходят за эти рамки и как таковые по своему существу относятся к полномочия органов государственной власти, — может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Российской Федерации».

Однако, самостоятельно решая вопросы территориальной организации местного самоуправления, субъекты РФ должны основываться на следующих принципах:

а) местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и иных поселениях.

Ограничение права граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях допускается федеральным законом в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства;

б) население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

Конституция РФ (ст. 131), Закон об общих принципах организации местного самоуправления (ст. 12) гарантируют каждому городскому и сельскому поселению право на самоуправление. Порядок реализации этого права устанавливается законами субъектов Федерации. Это право может быть реализовано, во-первых, путем создания самостоятельного муниципального образования, во-вторых, путем присоединения к какому-либо муниципальному образованию и, в-третьих, возможна организация территориального

общественного самоуправления на территории поселения, не являющегося муниципальным образованием;

в) обеспечение экономических и организационных условий для осуществления местного самоуправления.

Обязательным условием для признания территориальной единицы в качестве территории муниципального образования, т.е. территориальной основы местного самоуправления, является наличие муниципальной собственности, местного бюджета и выборных органов местного самоуправления.

При этом согласно ст. 61 упомянутого Закона отсутствие муниципальной собственности на момент вступления его в силу не является основанием для отказа в образовании нового муниципального образования;

г) обеспечение целостности территории муниципального образования.

Законы субъектов Федерации, например, не допускают объединение муниципальных образований в целях создания одного (единого) муниципального образования в случае отсутствия у объединяющихся муниципальных образований общей границы или в случае объединения с муниципальным образованием, расположенным на территории другого субъекта Федерации;

д) обязательный учет мнения и интересов населения, проживающего на соответствующей территории.

Конституция РФ требует обязательного учета мнения населения в случае изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов устанавливают законом гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. При этом, по мнению Конституционного Суда РФ, выраженном в постановлении от 24 января 1997 г., «наиболее адекватной формой учета мнения населения, по смыслу статьи 130 (часть 2) Конституции РФ, является референдум». Вместе с тем следует учитывать, что установление и изменение границ территории муниципального образования не относится строго говоря к вопросам местного значения (местный референдум проводится по вопросам местного значения). Однако право населения выражать свое мнение об установлении или изменении границ своего муниципального образования явля- j ется одной из гарантий местного самоуправления. Население в ; этом случае не решает окончательно вопрос о границах муниципального образования, а лишь выражает свое мнение о том, как он должен решаться с точки зрения населения. Тем более, что границы муниципального образования указываются в его уставе. Поэтому выражение населением своего мнения по данному вопросу относится к вопросам местного значения. При этом мнение населения, выраженное на референдуме, является обязательным для органов местного самоуправления, которые уже не могут занимать другую позицию по этому вопросу. Это мнение является обязательным и для органов субъекта Федерации в том смысле, что они обязаны его рассмотреть при решении вопроса об установлении или изменении границ муниципального образования. В законах субъектов Федерации следовало бы предусмотреть дополнительный (к имеющимся правовым средствам) механизм защиты интересов населения в этих вопросах;

е) учет исторических, социально-этических и иных местных традиций.

Вопросы территориальной организации местного самоуправления должны решаться с учетом компактного проживания на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества и других исторических и местных традиций.

Территориальную организацию местного самоуправления в Российской Федерации характеризуют следующие данные. На территории России — 13 669 муниципальных образований. В 22 субъектах Российской Федерации муниципальные образования расположены практически на тех же территориях, где осуществлялось местное государственное управление, еще в 22 — местное самоуправление осуществляется лишь в городах и районах (в муниципальные там преобразованы от 7 до 15 % административно-территориальных образований). Более чем в половине субъектов Федерации число муниципальных образований составляет от 20 до 100 (в Таймырском (Долгано-Ненецком) автономном округе всего четыре муниципальных образования, в Рязанской области — 29, Воронежской — 547). В муниципальных образованиях насчитывается от десятков до сотен тысяч избирателей. Половина муниципальных образований — это территории, на которых проживает до одной тысячи избирателей. Самое маленькое по числу жителей муниципальное образование — Санга-Талонский сельсовет Тенькинского района Магаданской области, насчитывающее всего 27 избирателей. Доля муниципальных образований, насчитывающих от 500 тысяч и более избирателей составляет 0,11%1.

Понятие и виды муниципальных образований

Добавить комментарий Отменить ответ